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澳门普京集团网址_澳门普京集团手机app_澳门普京集团电子游戏网址 广州农村改革开放40年的主要经验、问题和乡村振兴的建议
时间:2018-11-30 10:22:26  来源:澳门普京集团网址  作者:王利文 杨兵

  改革开放40年来,广州市坚持从实际出发,解放思想,勇于开拓,以改革精神、国际视野谋划农业农村工作。本文从土地承包经营制度改革、农村股份合作制改革、农村集体资产管理、首创农业产业化典型模式、农产品价格和流通体制改革、都市农业快速、镇域经济、精准脱贫、基础设施十个方面全面总结了广州农村改革开放的主要做法和经验,并分析了存在问题,提出了完善乡村振兴体制机制的建议。

  改革开放以来,广州市认真贯彻落实中央、省“三农”工作部署,坚持从实际出发,解放思想,勇于开拓,以改革精神、国际视野谋划农业农村工作,在农村经济制度改革、基层治理、民生保障、都市现代农业和村镇经济发展等方面进行了积极探索,积累了有益经验。

  广州农村改革开放的主要做法和经验

  (一)深入开展农村经济体制改革

  1.率先开展土地承包经营制度改革

  1978年,广州根据《中共中央关于加快农业发展若干问题的决定(草案)》,率先在从化县江埔公社禾仓大队试行“包产量、包成本、包报酬、包上调,增产节约归己”的家庭联产承包责任制。两三年内,全市农村实行包干到户达到95%,这大大提高了农民的积极性,产量和收入也大为增加。完成第一轮承包关系到期后延包,加强了对农村土地承包经营权流转的引导和管理。在农业主产区,实行家庭承包方式,发放土地经营权证;在经济发达地区,推行农村股份制,发放股权证书。2014年,在从化区试点,并于2015年全面开展农村土地确权登记颁证工作,因地制宜采取确权、确股、确份额相结合的方式,确保农村土地真正确权到户。截至2018年3月,全市颁证率108.11%,位居全省前列。与此同时,出台了鼓励适度规模流转经营的扶持办法,转变农业生产经营方式,积极推动农村土地承包经营权流转工作。全市农村约有63.13万亩承包土地实行了流转经营,占农民承包耕地面积的43.04%。按流转形式分析,多为出租和转包,约有61.95万亩,占流转总面积的98.13%;按流转去向分析,流入农户、农业经营主体和其他主体的面积分别占流转总面积的67.32%、15.57%和18.66%。

  2.首创农村股份合作制改革

  改革开放后,郊区一些村就开始搞股份制。1987年,以天河区沙河镇为试点,在全国率先试行农村合作经济股份制。主要内涵包括:一是把集体财产清产折股量化到人,明晰了产权关系;二是建立股份合作产权制度,吸收社员以现金扩股,使合作内涵扩展到资金的联合;三是重新构造经济合作社的组织形式、管理制度和分配制度,造就了农村新型的企业制度。这一新型制度兼有合作制和股份制的优点,执行“一视同仁”的股权配置原则,以“按份共有”新型公有制形式,将全部集体资产折股量化到个人,实行“生不增,死不减;进不增,出不减”股权固化和可继承政策,以及同股同酬、按劳分配和股份分红相结合的分配制度。这种模式既有凝聚生产要素的功能,能够聚集民间资金迅速形成新的生产力,又能容纳各种经济成份和不同层次经济的联合,有利于生产要素的合理流动。此后,各地有不少村、镇也推行股份合作制。到2000年,天河、黄埔、海珠、荔湾等区农村集体经济组织全部实施了股份合作社改革。近两年,海珠区在农村集体经济股份制改革的基础上,继续推进城乡一体户籍制度改革和以“政经分离”为核心的“村改居”综合管理体制改革,全区20个经济联社股份均已量化固化到户或到人。截至2017年底,全市农村集体资产总值约1700亿元,完成股份合作制改革的经济联社有525个(占40.51%),量化资产总额541.18亿元。

  3.创新农村集体资产管理制度

  随着全市农村集体经济的快速增值,农村集体资产管理问题越来越突出,原有的管理制度难以适应形势的发展,广州的农村集体资产管理制度改革首先从村务、财务公开开始。从1999年起,所有行政村和经济社陆续制定村务、财务公开制度。2003年,全市全面推进农村会计代理制、委派制和选聘制工作,目前行政村已全覆盖。作为珠三角地区农村税费改革试点之一,广州从2002年起分三个阶段推进农村税费改革,逐渐降低农业税率,于2004年起免征农业税,比全国提早了2年。2015年,全市所有区、镇(街)均成立了农村集体资产交易或管理机构,建成市、区、镇(街)、村(社)四级农村产权流转管理服务平台体系,平台的镇街交易覆盖率达到100%,处于全省领先水平。2017年底,全市农村产权流转管理服务平台历年累计交易7.1万宗,交易额797.76亿元,增值率13.7%。黄埔区、番禺区获评为全国农村集体“三资”管理示范县。

  (二)都市现代农业快速发展

  4.首创全国农业产业化典型模式

  1987年,随着农业生产力的发展和农副产品商品率的提高,广州农村当时单家独户的“小生产、小流通、小批发”的“三小”经营,无法解决种苗优化、防疫治病、产品销售等难题,特别是产品“销售难”问题日显严重。白云区江高镇农民养鸡从 1981 年的不足 10 万只增至1984年的近100万只之后,遇到市场滞销卖不出、几遭鸡瘟鸡场纷纷倒闭的大挫折,“销售难”问题很快蔓延到全市。面对这一新情况新问题,白云区江村集体养鸡场(现发展为“广州市江丰实业股份有限公司”)凭借本场种苗、技术和拥有内外销渠道的优势,为当地 2000 多农户提供产前(供应优良种苗)、产中(防疫治病)、产后(收购农户产品集中销售)等系列服务,实行专业合作。这种“公司 + 农户”的集约式经济联合,使当地鸡发瘟、卖鸡难等问题迎刃而解,成为我国最早出现的农业产业化的雏型,当时人民日报誉之为“江高模式”,在全国大力推广,影响深远。“江高模式”经过市委市政府的精心培育和不断总结提高,很快就在广州地区“星火燎原”,延展到全市、全省,辐射到各大种养业。通过“公司十农户十基地”延伸大农业的产业链条,实施“产、供、销、工、农、科、贸”一体化经营,广州农业产业化发展迅速。

  目前,全市国家级、省级、市级农业龙头企业分别达到6家、32家、122家,区级以上龙头企业总资产455亿元,实现销售收入627亿元,净利润21.60亿元,销售收入过百亿的企业1家、过亿元的企业52家,资产过亿的企业51家。拥有省名牌产品(农业类)142个,数量位居全省前列。

  5.农产品价格和流通体制改革开全国先河

  改革开放以来,广州市在放开农产品价格,完善农产品流通体系方面做了大量有益探索。1979年率先在全国放开塘鱼价格;1981年取消肉鸡和鲜蛋的派购任务,放开价格;1983 年全面放开水果购销市场价格;1984年经芳村试点后在全国率先放开了蔬菜价格;紧接着又率先在全国放开生猪价格;1988年5月调整并放了粮油价格,等等,主要农副产品价格改革均创全国先河。1983年,为了发挥市场作为商品集散地的作用,增设了8个农产品批产市场;1990年,建立了4个“天光墟”,减少流通环节,产供销初步对接;1992年,又推出了“谁投资、谁受益”的政策,极大地推动了市场组织创新。近年来,广州按照“大市场、大流通”理念,推进农产品中心批发市场建设,巩固和发展了华南地区农产品流通枢纽中心地位。目前广州农副产品批发市场有136个,其中交易面积5000平方米以上的批发市场70多个,常年流通到广州和珠江三角洲地区以及全国各地的农产品品种100多个。

  6.都市农业快速发展

  广州结合自身资源禀赋,从上世纪八十年代初期开始,就提出要发展优质、高效都市农业的目标。1986年,市委、市政府制定的广州发展战略,就把发展“城市型农业”确定为战略目标,并通过市人大以立法形式确定下来。1995年起,开始大规模对基本农田进行标准化改造,2000年初,市委、市政府确定了广州市农业结构战略性调整的总体思路,正式提出了“建设具有广州特色的都市型农业”的战略目标。2007年以来,广州在过去发展塑料大棚、工厂化生产等都市型农业建设的基础上,加快蔬菜、花卉、水果等优势产业和优势产品发展,推进优势产业基地化、集约化和规模化;高标准建设30个都市型现代农业示范点,建设和完善较大规模的15个蔬菜基地及20个专业村、10个水果基地及 20个专业村、10个花卉基地和10 个渔业基地,改造或新建50个畜牧小区或畜牧场,确立了都市型现代农业产业结构和区域布局架构。岭南花卉市场成为全国乃至亚洲最大、功能最齐全的花卉综合市场,鲜花销售品种多大上百个,年成交额约5亿元。广州花卉博览园(科技园)作为国家级综合批发专业市场,年交易额达100亿元以上,不仅是中国花卉产品走向世界的窗口,还是世界花卉产品流进中国的门户。大力发展广州种业总部经济,打造广州国际种业中心,设立广州种业发展基金,成立广州国际种业联盟,吸引全国各地274家知名种业企业加盟。

  目前,广州市观叶植物生产约占国内市场销售量的60%,以广州为龙头的珠三角观赏鱼产值约占全国一半,蔬菜、鸡肉、塘鱼的自给率分别达到117%、85%、77%,蔬菜、花卉、牛奶产量居全省第1位,通过定点供穗生猪养殖基地建设,生猪自主供给率达到70%以上。

  (三)村镇经济高速发展

  7.镇域经济不断增强

  在全国都还在关注农村家庭联产承包责任的时候,广州就已开始把目光投向农村经济生产方式转变与产业结构调整,并将发展以乡镇企业为主体的农村工业作为经济发展突破口。广州乡镇企业在改革开放初期主要是社队自办企业,1978年底全市只有6745个社队企业,21万多人员,营业收入4.25亿元。1979年底,广州开始推行社办企业体制改革,对全市各公社推行“八改”。由于广州乡镇企业的开放改革比国营企业早,改革后的机制又较国营企业的机制灵活,因而夺得了市场的先机。八十年代到九十年代初期,全市乡镇企业的营业收入、总产值、利税总额、净利润等主要指标,每年平均递增率都高达30%以上。尤其是“八五”期间,营业收入、总产值、工业产值的年平均递增率更分别高达50.83%、51.11%和61.54%,是广州市乡镇企业发展的“黄金时期”。最高峰时期,广州乡镇企业安排100多万农村富余劳动力就业;在农民的集体收入中,有60%以上来自乡镇企业发放的工资和企业利润的分配;在全市的工业总产值中,乡镇工业占45%以上;市属各县级市每年国、地两税的收入总额中,有80%是乡镇企业缴纳。

  20世纪90年代中期,国家对金融、税收的政策作了重大调整。一方面收缩了银根,另一方面全部取消了对乡镇企业的优惠政策,平衡了各类企业的税率,使乡镇企业的税负加重,利润减少,固定投资额逐年下降,1997年后,广州乡镇企业开始实施以产权制度为核心的转制和转型,很多集体性质的乡镇企业转制为民营企业。2002年,广州市启动了中心镇规划和建设。近几年进一步加强了企业与产业的结合、整合,不仅考虑企业的集中,而且连带产业的集中也一起规划和整合,从而形成了较大的工业园、区域专业生产基地,如花都区狮岭镇的皮具、新华镇的珠宝、花山镇的汽配、增城区的汽车产业基地、从化区的明珠工业园,等等。

  (四)创新农村基层治理模式

  8.深入探索农村基层治理改革

  1998年,广州市1279个建制村全部按照“一法两办法”实行了村委会直接选举,标志着村民自治进入新阶段。党的十八大以来,广州坚持党建工作重心下移,围绕推进农村基层治理法治化,全面推行“四议两公开”工作法(中央组织部推广)和“四民主工作法”(省委组织部推广),大力实施农村基层组织便民服务直通车工程、羊城村官上大学工程、大学生村官选培工程、村干部四个培养工程,加强农村基层服务型党组织建设,为农村基层治理走向法治化轨道奠定了坚实的基础。组织开好村民代表会议,规范农村议事决策程序是提高农村基层治理水平的关键环节。2014年以来,增城区推行以建立村民议事厅、规范民主议事决策程序为主要内容的农村基层治理的实践,始终把加强党的领导贯穿于村民议事决策过程的议题提出、意见征集、村民代表会议召开和结果执行等各个环节,充分发挥了村党组织的领导核心作用和党员的先锋模范作用,引导农村依法开展乡村治理活动,取得了明显成效。其显著特点就是在党组织领导下,通过议事平台建设,把“抽象无形的制度”物化为“具体有形的场景”,议事规则细致严谨,会场设置庄严神圣,会议组织具有强烈的仪式感、庄严感和神圣感,参加会议人员按身份入座、按规则议事、按程序表决,村民按决议执行,有效防止了村民形式上有权实际上无权,实现了真正意义上的村民自治。石滩镇下围村和新塘镇白江村便是其中的典型代表,2015年以来,中央全面深化改革领导小组办公室和中央电视台新闻频道先后对下围村的做法进行了深入报道,详细解读了下围村推行“民主商议、一事一议”的做法和成效,并向全国推广。新塘镇白江村通过在合作社建立议事厅,把民主协商的理念规则延伸到基层,化解了信访积案,提升了群众满意度。

  2017年底,全市“村民议事厅”累计议事12199次,形成决议事项17290项,落实16295项,执行率达到94.25%,涉农信访数量大幅度下降。

  (五)补齐农村发展短板

  9.积极实施精准脱贫

  针对广州市区域发展不平衡的现状,从2011年开始,广州市委市政府自加压力、自定标准率先实施两轮精准扶贫,比全国全面推行精准扶贫提前了7年。第一轮(2011—2012年)扶贫主要集中在北部山区8个镇,重点将当时年集体收入不足8万元的206条贫困村、家庭人均纯收入低于5000元的7845户贫困户作为帮扶对象,并按照“缺什么,补什么”原则,着力补齐8个山区镇基础设施建设短板。两年期间,统筹投入各类扶贫开发资金43.2亿元,完成了被帮扶贫困村年集体收入达到10万元以上、被帮扶贫困户家庭人均年收入达到5000元以上的任务。2013年7月,市委、市政府再次高起点高标准启动了市内新一轮(2013—2016年)扶贫工作。将分布于全市有农村的6个区25个镇(街)的430条相对贫困村、11068户相对贫困户纳入帮扶范围,其中贫困村的认定标准是年集体收入低于30万元、贫困户的认定标准是家庭人均纯收入低于7560元。

  通过两轮扶贫,大大改善了广州农村的生产生活条件。据统计,2011—2012年期末,8个山区镇纳入帮扶的有劳动能力的2836户贫困户家庭人均纯收入全部达到5000元目标,平均达到10700元,比2010年增加了7050元,增长幅度达193%。2013—2016年期末,全市纳入帮扶的有劳动能力的3359户贫困户家庭人均纯收入全部达到1万元目标,平均达到15805元,比2013年核定的贫困标准线7560元增加了8245元,增长幅度达109%。2017年,为确保扶贫成果巩固不反弹,市委市政府决定再安排10亿元资金到北部地区(覆盖596条村),参照中央和省脱贫攻坚总体部署和时间进度安排,立足广州实际,利用4年时间,继续巩固市内2011—2016年两轮扶贫开发成果。

  10.农村基础设施水平不断提升

  改革开放以来,广州高度重视农村基础设施建设。但前期因经济积累和认识不足,进展不快,后期在“城乡一体化”号召下力补短板。经过40多年的持续投入建设,广州的农村路、车、水、电等各类基础设施和公共服务设施不断完善。高速公路通达全部乡镇,现有纳入交通运输部统计里程的农村公路共7183公里,率先在全省实现规划保留型、户籍人口在300人、100人以上自然村“村村通公路”,全面完成“100%镇有站、100%符合通客车条件的行政村通客车和100%行政村有候车亭的目标”农村客运交通三个百分百的目标。行政村光缆覆盖率达100%,全市所有镇区和所有行政村基本实现4G网络覆盖。实施农村道路亮化工程,安装路灯12万多盏覆盖里程4400余公里,基本达到农村地区“有路必有灯”。构筑包括全市368座水库、1237座水闸、3019.38公里堤防、1363座泵站等主要水利设施在内的,“以防为主、堤库结合、蓄泄兼施”的城乡水利防灾减灾工程体系,主要江海堤围防洪体系具备防御50—200年一遇标准防洪(潮)的能力。

  存在问题

  (一)现代农业发展基础还很不牢固

  农业发展空间日益狭窄。1978年广州常用耕地面积约为278.6万亩,到2017年仅剩142.7万亩,40年下降近半。土地适度规模经营水平不高,农户流转意识不强,流转服务政策不完善。新型农业经营主体整体实力不强,农业龙头企业和农民专业合作社、家庭农场等农业经营主体数量偏少。农业科技创新能力不强,农业科技自主创新关键技术成果不足,产前、产中、产后等技术集成配套不够,农业科技投入低于其它行业科研投入水平。农业机械化及农产品加工业的产业集聚水平不高,农业机械化、效能化、品牌化等方面有待提升。

  (二)深化农村改革发展的瓶颈还很多

  部分涉农政策的制定不及时,实施和落地有困难,如乡村旅游、观光休闲、农村电商等近年来蓬勃发展的农村产业新业态,涉及国土、建设、环保、消防、旅游、农业、电力等多个职能部门,适用政策的出台滞后,影响业态发展。农业设施用地批复手续繁复,土地租期短租金贵,保温大棚、培育室、田头冷库等现代农业必要的配套设施用地或附属设施用地审批难度大,在农业设施用地土地政策上难以有实质性突破。村级工业园区产权不清、用地手续不全等现象较为普遍,也导致进驻企业的登记注册、租金补贴、消防验收、抵押担保等难以落实。农村集体产权制度改革还需进一步深化,随着近年来农村集体经济的不断壮大,产权制度改革遇到瓶颈,如股权的继承、转让、买卖、赠送、抵押等面临很多问题。

  (三)产业融合体制机制不健全

  农产品产销对接不够畅通,农产品溯源、全程监控、产业集聚等能力不足,物流基础设施建设较差,尤其是北部山区物流通达率低,缺乏农产品大型仓储、冷链等物流基础设施。乡村旅游聚集度不高,品牌塑造意识和能力偏低。特色小镇产业基础薄弱,生态旅游特色小镇较多,功能单一,产业链短,辐射带动作用不强,产业结构转型压力较大。

  (四)农村基础设施和公共服务仍存在短板

  农村基础设施建设还存在短板,水利设施达标率低,水库达标率仅59%,排涝水闸、泵站机电设备达标率仅分别为38%、29%。电网改造滞后于经济发展需要,部分设施设备老化。已有的基础设施建设标准和管养维护水平有待提升。农产品物流基础设施建设较差,尤其是从化、增城部分区域物流通达率低,缺乏农产品大型仓储、冷链等物流基础设施。中心城区“最后一公里”缺乏足够的不限行的冷链配送车辆、社区生鲜自提柜等,造成生鲜农产品配送能力不足。

  (五)农村公共服务能力不足

  财政投入资金缺口大。按现有财税体制,广州市财政总收入中地方留存占比仅约28%,却承担了外来务工人员市民化的绝大部分成本。同时,市级财政对农业农村主要行政区的财政支持力度不足,财权事权不够匹配,推进农村居民市民化的财政支出存在较大缺口。农村居民养老投入不足,农村养老服务明显落后于城市,农村养老多样化、专业化的服务缺乏,难以满足老年人多层次的养老服务需求。农村地区教育教学水平、学校管理水平与中心城区学校存在差距。

  (六)区域发展不平衡问题仍然存在

  与发达建制镇区相比,北部山区镇基础设施落后,经济基础薄弱。建制镇之间发展水平差距较大。个别地方和少数经济欠发达村内生造血功能有待增强,稳定脱贫基础还较脆弱,面临一定的返贫风险。

  完善乡村振兴体制机制的建议

  (一)建立健全保障农村发展的政策体系

  广州市委、市政府及各级决策层要彻底摒弃城乡“二元化”思维,切实实施城乡一体化管理,完善乡村振兴体制机制。按照中央和广东省关于实施乡村振兴战略的统一部署,结合粤港澳大湾区现代农业农村发展新要求,制定出台乡村振兴政策文件,研究制定的一批配套规划、政策、文件和措施,重点解决制约乡村发展的人、财、地等突出问题,尽快补齐农业发展短板。

  (二)创新涉农资金资本投入管理模式

  完善财政投入持续增长机制,加大涉农资金投入与整合力度,以一般性转移支付方式由各区统筹用于乡村振兴。建议设立市级乡村振兴投资基金。制定引导工商资本参与乡村振兴的政策意见,引导多类型所有制的企业参与乡村振兴。制定支持乡村振兴的金融保险政策,积极发展新型农村金融组织(机构),引导优质农业企业设立资金互助合作社和涉农小额贷款公司。推广“政银保(担)”合作农业贷款业务,试行政策性小额贷款保证保险(担保),建立多层次三农综合保险保障体系。

  (三)着力发展都市型现代农业

  扎实推进农业供给侧结构性改革,走高端、高质、高新现代都市型农业发展道路。建议做好现代农业产业布局规划,出台农村地区一二三产业融合发展支持措施,加大土地流转的政策支持力度,培育一批具备一定规模和较高科技含量的现代农业产业园,实施“农业+旅游”“农业+文创”“农业+康养”行动,促进产业深度融合发展。实施智慧农业林业水利工程,开展“智慧乡村”试点,扩大互联网、大数据、人工智能等信息技术在农业领域的运用。

  (四)限期补齐农村基础设施和公共服务短板

  建议制定深化农村公共基础设施管护体制改革指导意见,建立健全基础设施管护长效保障机制。制定优先发展农村公共教育实施意见和推动农村公共卫生服务提升发展实施意见,提升乡村教育、卫生服务水平。深化小型水利工程管理体制改革,加强公益性农村水利工程管理维护。推进“四好农村路”建设,制定完善电力扶持乡村振兴政策措施,推动农业农村用电成本有效降低。

  (五)盘活集体经营性建设用地

  建议研究细化推进集体建设用地入市的政策措施,鼓励农村集体经济组织依法以集体经营性建设用地使用权租赁、入股、联营等形式共同开发经营。采取置换物业、货币补偿等多种方式兑现留用地指标,鼓励通过实施“三旧改造”、建设留用地集中发展区等提升留用地集中发展效益。推进旧村差异化改造,推动村级工业园改造,建设创业产业园、小型微型企业创业创新示范基地、众创空间、创新创业孵化器等集聚区。开展利用集体建设用地建设租赁住房试点,将原批准用途仅限于工业和商服用地的村经济发展用地纳入试点范围,保留集体土地性质,突破村经济发展用地用途限制。建议研究出台“点状供地”试点政策文件,有效利用农村零散存量建设用地,实现“点状供地”工作常态化。

  (六)创新镇域经济发展模式

  推动城市优质公共服务向镇、村延伸,建议每年单列一定数量用地指标专项用于镇发展,试点推进强镇扩权改革。推动中新广州知识城周边五镇联动发展,发挥中新广州知识城(九龙镇)增长极作用,辐射带动钟落潭、花东、太平、中新等四镇联动发展,建设广州中部地区城乡融合发展示范区。强化知识城核心创新平台辐射效应,布局一批国家级创新平台,打造“总部经济-研发中试-生产应用-配套服务”创新生态体系。提升特色小镇集聚度和内生动力,出台进一步促进特色小镇健康发展的政策,新规划建设一批特色小镇,突出“一镇一风格”。

  (七)大力引导专业人才“上山下乡”

  建议广州市成立农村青年创新创业培育平台和就业信息精准服务平台,制定支持农民工等人员返乡下乡创业工作的政策措施。加强农村教师、医生、社工及养老护理员等专业人才队伍建设,在收入和福利激励政策、职业发展通道等方面,进一步落实向农村倾斜的工作措施。

  (八)创新基层治理机制

  深入实施基层党组织“头雁”工程,按照统筹选派、统筹管理、统筹使用的原则,统一选派优秀党员干部担任软弱涣散村党组织第一书记,全面开展基层党组织整顿工作。建议加强村党组织书记年度考核,将优秀村党组织书记纳入镇(街)事业编制、进入公务员队伍和镇(街)领导班子。健全抓基层党建工作的述职评议考核机制,建立“问题清单、责任清单、整改清单”,压实党建工作责任。建立农村基层自治组织工作事项清单以及协助政府的社区工作事项清单,实施农村社区工作事项准入制度。

  作者单位:王利文为广东华南经济研究院;杨兵为广州市委农办

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